הסגרה והזכות להליך הוגן – בין שיתוף פעולה בינלאומי להגנה על זכויות יסוד

הסגרה אינה הליך טכני בלבד. מדובר במהלך דרמטי, לעיתים דרקוני, אשר מוביל אדם להוצאה כפויה מארצו, מסביבתו הטבעית, ממשפחתו ומשפתו, אל מערכת משפט זרה שעל טיבה אינו שולט. לפיכך, שאלת תחולתה של הזכות להליך הוגן במסגרת הליכי הסגרה היא אחת הסוגיות המורכבות והרגישות במשפט הבינלאומי והאירופי.

המסגרת הנורמטיבית המרכזית נובעת מסעיף 6 לאמנה האירופית לזכויות אדם, המעגן את הזכות להליך הוגן בפני טריבונל עצמאי ובלתי תלוי. עם זאת, בית הדין האירופי לזכויות אדם קבע כי סעיף 6 אינו חל ישירות על הליך ההסגרה עצמו, שכן מדובר בהליך מנהלי שאינו מכריע באשמה פלילית. יחד עם זאת, נקבע כי מדינה אינה רשאית להסגיר אדם אם קיים סיכון ממשי לכך שבמדינה המבקשת יעמוד בפני “שלילת צדק מוחלטת”. עיקרון זה עוצב בפסק הדין בעניין Soering v. United Kingdom והובהר בהרחבה בעניין Othman (Abu Qatada) v. United Kingdom.

המבחן שנקבע הוא מחמיר במיוחד. אין די בפגמים דיוניים רגילים או בחשש כללי לפגיעה בזכויות. נדרש ליקוי כה חמור עד כי ההליך העתידי מתרוקן מתוכנו ההוגן. בין הדוגמאות שהוכרו בפסיקה ככאלה העשויות להגיע לרף זה ניתן למנות שימוש בראיות שהושגו בעינויים, היעדר טריבונל עצמאי, שחיתות מערכתית עמוקה, התערבות פוליטית ישירה בהליך השיפוטי, או שלילת ייצוג משפטי בשלבים קריטיים של החקירה.

בתי המשפט באנגליה אימצו את מבחן “שלילת הצדק המוחלטת” ויישמו אותו בזהירות רבה. בפסק הדין Popoviciu v. Romania (2021) נבחנה האפשרות כי הצטברות ליקויים, לרבות טענות בדבר קשרים בלתי ראויים והשפעה חיצונית על ההליך, עשויה במצטבר להגיע לרף הנדרש ולחסום הסגרה. ב־Kapri v. Lord Advocate (2013) נדונו טענות בדבר שחיתות מערכתית, והודגש כי מקום שבו עצם עצמאות המערכת השיפוטית מוטלת בספק מהותי, קיים חשש אמיתי לפגיעה בליבת הזכות להליך הוגן.

התפתחויות עדכניות מחזקות את מרכזיותו של הדיון בסעיף 6. בפסק הדין Government of Japan v. Chappell and Wright (2025) נדונה בהרחבה שאלת ההתחייבויות הדיפלומטיות שניתנו על ידי המדינה המבקשת, והובהר כי יש לבחון אותן על פי מבחנים של קונקרטיות, אמינות ואפשרות לפיקוח. בפסק הדין Bhandari v. Government of India (2025) נבחנה השפעת הסדרים חקיקתיים במדינה המבקשת על חזקת החפות, תוך עיסוק במשקלן של התחייבויות כלליות שאינן נותנות מענה ממוקד לפגיעה הנטענת.

המאמר נשען על פסיקה זו וכן על ניתוח אקדמי עדכני שפורסם ב־International Review of Extradition Law  , אשר סקר את ההתפתחות ההלכתית בפסיקת בית הדין האירופי ובבתי המשפט באנגליה, והדגיש את הקשחת הרף הראייתי המוטל על מבוקשים המתנגדים להסגרה מכוח סעיף 6.

בשנים האחרונות ניתן לזהות מגמה כפולה. מצד אחד, בתי המשפט מדגישים כי אין להפוך את הליך ההסגרה למשפט מקדים על איכותה הכללית של מערכת המשפט הזרה. נדרש בסיס ראייתי קונקרטי המלמד כי בעניינו של המבוקש קיים סיכון ממשי לפגיעה יסודית בזכותו להליך הוגן. מצד שני, קיימת נכונות לבחון ליקויים מצטברים ולתת משקל לרקע רחב של פגיעה בעצמאות שיפוטית או להתערבות פוליטית.

הנטל המוטל על המבוקש הוא כבד. עליו להציג תשתית עובדתית משכנעת באשר לליקויים מערכתיים או ספציפיים. במקרים רבים מדובר במדינות שבהן קיימים קשיים בגישה לראיות, מגבלות על פעילות ארגוני זכויות אדם או שליטה פוליטית במערכת המשפט. פער הכוחות בין המדינה לבין הפרט מעורר שאלות בדבר האיזון הראוי והיקף הביקורת השיפוטית הנדרשת.

מרכיב מרכזי נוסף הוא סוגיית ההתחייבויות הדיפלומטיות. התחייבויות אלו עשויות לשמש כלי להפחתת החשש לפגיעה בזכויות ולהטיית הכף לטובת הסגרה. אולם יעילותן תלויה במידת פירוטן, ביכולת לפקח על יישומן ובאמינות המדינה המבקשת. התחייבות כללית ועמומה אינה מספקת. מקום שבו קיימים ליקויים מבניים עמוקים, אין די בהצהרה פורמלית כדי לרפא פגיעה אפשרית בליבת הזכות להליך הוגן.

כעורך דין העוסק שנים רבות במשפט פלילי ובדיני הסגרה, אני סבור כי הגיעה העת לבחון את מוסד ההסגרה באור זהיר יותר. הסגרה היא כלי חיוני במאבק בפשיעה בינלאומית, אך היא גם אחד ההליכים הפוגעניים ביותר כלפי הפרט. ההשלכות הן מרחיקות לכת ומשפיעות על חירותו, כבודו ולעיתים על עתידו כולו.

לטעמי, יש מקום להעמיק את הביקורת השיפוטית במקרים שבהם קיימים סימנים מצטברים לשחיקה בשלטון החוק במדינה המבקשת. בנוסף, כאשר מוצגת תשתית ראשונית אמינה לחשש ממשי לפגיעה בליבת הזכות להליך הוגן, יש לשקול העברת הנטל למדינה המבקשת להראות באופן פוזיטיבי ומפורט כי זכויות המבוקש יישמרו בפועל.

שיתוף פעולה בינלאומי אינו יכול להתבסס על אמון עיוור. עליו להישען על שלטון חוק אמיתי ועל מחויבות הדדית לזכויות יסוד. ככל שהכוח הנתון בידי המדינה גדול יותר, כך נדרשת ביקורת שיפוטית קפדנית יותר. שמירה על ליבת הזכות להליך הוגן גם מחוץ לגבולות המדינה היא תנאי ללגיטימיות של מנגנון ההסגרה ולשמירה על אמון הציבור במערכת המשפט הבינלאומית